«О проектировании и строительстве объектов муниципальной собственности в рамках реализации Областного закона от 28.10.2022 № 756-ЗС о перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности»

Уважаемый Василий Юрьевич!

Уважаемые присутствующие!

Областной закон от 28.10.2022 № 756-ЗС «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Ростовской области» принят (Законодательным собранием Ростовской области) 27.10.2022 и вступил в силу с 01.01.2023.

Положения Областного закона от 28.10.2022 № 756-ЗС регулируют отношения, связанные с проектированием, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства местного значения, предусмотренных государственными программами Ростовской области только за счет средств областного и (или) федерального бюджета.

Уполномоченным исполнительным органом на осуществление подлежащих перераспределению полномочий является министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области.

Со дня вступления в силу Областного закона (от 28.10.2022 № 756-ЗС) и до 01.01.2024 был установлен переходный период, действие которого распространялось на перераспределение полномочий 6 муниципальных образований.

Справочно: «Город Зверево», «Город Таганрог», «Милютинский район» (включая сельские поселения в его составе), «Родионово-Несветайский район» (включая сельские поселения в его составе), «Тацинский район» (включая сельские поселения в его составе), «Усть-Донецкий район» (включая городское и сельские поселения в его составе).

С 01.01.2024 министерство строительства Ростовской области осуществляет подлежащие перераспределению полномочия в полном объеме в отношении 54 органов местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области.

Справочно: за исключением органов местного самоуправления городского округа «Город Ростов-на-Дону», а также объектов инженерной инфраструктуры, проектирование, строительство и реконструкция которых осуществляются в рамках реализации мероприятий по комплексному развитию сельских территорий, и объектов транспортной инфраструктуры.

В целях исполнения Областного закона (от 28.10.2022 № 756-ЗС) постановлением Правительства Ростовской области от 27.02.2023 № 100 утвержден Порядок взаимодействия министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области и органов местного самоуправления муниципальных образований в Ростовской области по вопросам исполнения Областного закона от 28.10.2022 № 756-ЗС, а также установлены требования к процедурам взаимодействия министерства строительства (Ростовской области) и органов местного самоуправления муниципальных образований в Ростовской области с участием ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик».

Инициатором организации работ по проектированию, строительству, реконструкции выступает орган местного самоуправления, заинтересованный в реализации за счет средств областного бюджета объектов местного значения.

На основании инициативных предложений органов местного самоуправления и до включения в государственные программы (Ростовской области) расходов областного бюджета на реализацию соответствующих мероприятий министерством строительства (Ростовской области) и ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик» проводится проверка комплектности и содержания документов требованиям, установленным Порядком взаимодействия.

С учетом результатов проверки возможность реализации проектов по строительству объектов местного значения выносится на рассмотрение межотраслевого штаба по вопросам обеспечения строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов Ростовской области.

Вся указанная организационная и практическая работа в рамках установленных порядком взаимодействия процедур (приемка и рассмотрение инициативных предложений, прилагаемых к ним документов, проверка, подготовка ответов и заключений (включая повторные), докладов и поручений) возложена на специалистов министерства строительства Ростовской области и ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик».

Так, для включения в повестку заседания межотраслевого штаба, за период действия Областного закона (от 28.10.2022 № 756-ЗС) было рассмотрено 97 инициативных предложений органов местного самоуправления о проектировании, строительстве, реконструкции объектов местного значения, из них в отношении 37 объектов ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик» выданы положительные заключения и рекомендации о включении объектов в государственные программы в целях их финансирования.

Однако, учитывая небольшой срок, прошедший со вступления в силу Областного закона от 28.10.2022 № 756-ЗС, процедуры бюджетного планирования расходов областного бюджета, ориентировочную потребность в средствах областного бюджета в размере 8 235 856,93 тыс. рублей, включение всех объектов местного значения в государственные программы не может осуществляться одномоментно и предполагает постепенное и планомерное решение таких вопросов.

В этой связи, обращаю внимание глав администраций городских округов и муниципальных районов в Ростовской области на необходимость обеспечения разработки и утверждения перечня приоритетных объектов капитального строительства местного значения (коммунальных, социальных, иных объектов), планируемых к реализации на очередной бюджетный цикл только за счет средств областного и (или) федерального бюджета в соответствии с Областным законом (от 28.10.2022 № 756-ЗС), и направления не позднее 1 августа года, следующего за отчетным периодом, в министерство строительства Ростовской области указанные перечни для мониторинга этапов их реализации и планирования объемов финансирования.

По 60 объектам местного значения (ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик») выданы отрицательные заключения. Основной причиной является низкое качество представляемой на рассмотрение органами местного самоуправления проектной и исходно-разрешительной документации, отсутствие актуализации такой документации, учитывающей сроки ее подготовки и действия документов в ее составе (технические условия и т.п.), изменения требований законодательства к объектам капитального строительства и (или) земельным участкам.

Наличие не решенных на местном уровне вопросов технологического подключения объектов капитального строительства, выноса магистральных сетей, неурегулированных земельных вопросов, иных несоответствий в представляемых документах также существенно влияет на результаты и сроки проектирования, строительства, реконструкции объектов местного значения.

Необходимо помнить, что приступить к проектированию, строительству, реконструкции объекта капитального строительства можно только при выполнении всех предшествующих этим процессам этапов реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, установленных (пунктами 1, 2 части 2 статьи 5.2.) Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Справочно: В соответствии с законодательством о градостроительной деятельности понятия «проекты по строительству объектов капитального строительства» и «проектная документация объектов капитального строительства» не являются тождественными. Проект по строительству объектов капитального строительства, установленный статьей 5.2. Градостроительного кодекса РФ – это перечень мероприятий, осуществляемых застройщиком, техническим заказчиком, федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и (или) иными организациями в соответствии с положениями Градостроительного кодекса, в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства, ввода объекта в эксплуатацию, а также государственной регистрации прав на такой объект. Перечень мероприятий состоит из этапов реализации: 1) приобретение прав на земельный участок; 2) утверждение или выдача необходимых для выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объекта капитального строительства сведений, документов, материалов; 3) выполнение инженерных изысканий и осуществление архитектурно-строительного проектирования; 4) строительство, реконструкция объекта капитального строительства, ввод в эксплуатацию; 5) государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав на построенный, реконструированный объект.

Т.е. приобретение прав на земельный участок, утверждение или выдача необходимых для выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объекта капитального строительства сведений, документов, материалов (включая подготовку и утверждение документации по планировке территории) должно быть решено на местном уровне до направления инициативного обращения об организации работ по проектированию, строительству, реконструкции объектов местного значения в соответствии с порядком взаимодействия.

Уважаемые главы, министерство строительства Ростовской области будет иметь возможность значительно эффективнее действовать при исполнении положений Областного закона (от 28.10.2022 № 756-ЗС), если вы на местах своевременно обеспечите соблюдение требований законодательства о градостроительной деятельности.

Не стоит забывать также, что после ввода в эксплуатацию объектов местного значения необходимо принять произведенные на областном уровне затраты по таким объектам и обеспечить финансирование работ, связанных с государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией права на построенные, реконструированные объекты местного значения.

Условия и возможности дальнейшей эксплуатации и содержания построенных, реконструированных объектов местного значения также необходимо учитывать – как на этапе планирования мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции таких объектов, так и на этапе планирования расходов бюджета бюджетного цикла, соответствующего ожидаемой дате ввода объекта в эксплуатацию, что позволит сократить период между приемкой объекта и его началом его эксплуатации без простоя и консервации.

Для решения поставленных задач по исполнению Областного закона от 28.10.2022 № 756-ЗС министерством строительства Ростовской области бюджетные полномочия по исполнению функций государственного заказчика передаются ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик» на основании соглашений, заключаемых ежегодно на очередной финансовый год.

Также ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик», в соответствии с уставом и перечнем объектов государственного задания учреждения, осуществляет функции технического заказчика, что позволяет в отношении объектов капитального строительства местного значения осуществлять контроль на всех этапах их реализации.

В 2023 году для обеспечения исполнения перераспределенных полномочий органов местного самоуправления штатная численность работников ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик» увеличена, внесены изменения в структуру учреждения, обновлена материально-техническая база учреждения.

Специалисты указанного государственного учреждения прошли обучение в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, повышение квалификации по программам строительного контроля.

Если в 2023 году ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик» завершено строительство одного объекта местного значения (строительство автоматизированной модульной котельной для теплоснабжения МБДОУ Быстрогоский д/с «Колобок» и МБОУ ДО ДЮСШ в п. Быстрогорский Тацинского района, освоено 48 093,6 тыс. рублей), то до конца 2024 года стоит задача завершить реализацию мероприятий по 9 объектам местного значения (ПИР – 4, СМР – 5 (скважины в Веселовском р-не)) в 5 муниципальных образованиях в Ростовской области (из них – 3 объекта проектирования, переходящие с 2023 года).

Подробнее о своей деятельности по исполнению областного закона (от 28.10.2022 № 756-ЗС) и порядка взаимодействия (постановление Правительства Ростовской области от 27.02.2023 № 100) доложит директор ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик» Атаманцев Андрей Анатольевич.

В то же время, вынужден отметить, что на местном уровне многие главы администраций муниципальных образований в Ростовской области перераспределение полномочий по Областному закону от 28.10.2022 № 756-ЗС сочли как делегирование своих обязанностей и фактическую передачу на областной уровень полномочий, установленных 131-м Федеральным законом (от 06.10.2003) и непосредственно связанных с обеспечением городских и сельских территорий объектами местного значения.

Также вынужден напомнить, что понятие, какие объекты являются объектами местного значения, установлено пунктом 20 статьи 1 Градостроительного кодекса.

Справочно: объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, муниципальных округов, городских округов. 

Перечень полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности определен статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В связи с тем, что указанный перечень не устанавливает напрямую процедуры проектирования, строительства, реконструкции объектов местного значения как полномочия в области градостроительной деятельности, перераспределение полномочий, установленное положениями Областного закона от 28.10.2022 № 756-ЗС, является по своей сути перераспределением обязательств муниципального заказчика по заключению договоров (контрактов) на проектирование, строительство, реконструкцию объектов местного значения, финансированию за счет средств областного бюджета и контролю исполнения таких обязательств.

Таким образом, остается неизменным основной принцип исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в области градостроительной деятельности, связанный с территориальным планированием, разработкой и утверждением необходимых программ комплексного развития систем инфраструктуры поселений (коммунальной, транспортной, социальной и т.п.), выбором земельных участков и обоснованием потребности в объектах местного значения.

Справочно: согласно п. 2 статьи 1 ГрК РФ территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; полномочия органов местного самоуправления согласно статье 8 ГрК РФ: разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных округов, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципальных, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры муниципальных или городских округов.

Кроме того, положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации гарантируется организационная и функциональная самостоятельность местного самоуправления и не предусматривающая осуществление компетенции местного самоуправления органами государственной власти.

Исходя из указанной конституционной нормы, при перераспределении полномочий от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Российской Федерации объекты местного значения не перестают быть таковыми и, следовательно, подлежат отображению в документах территориального планирования поселения, городского округа, а необходимость и возможность их реализации должна обосновываться планами социально-экономического и инвестиционного развития муниципальных образований.

Учитывая вышесказанное, главам администраций органов местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области необходимо понимать, что нормы применения Областного закона (от 28.10.2022 № 756-ЗС):

• не распространяются на управление муниципальной собственностью (включая собственность на земельные участки), подготовку и обоснование бюджетных инвестиций для решения вопросов местного значения;
• касаются перераспределения только части полномочий по решению вопросов местного значения для их осуществления на региональном уровне;
• не изменяют перечня, состава и правового содержания вопросов местного значения, для решения которых 131-м Федеральным законом органам местного самоуправления предоставлены соответствующие полномочия;
• являются лишь реализацией на региональном уровне правовой нормы по бюджетному регулированию и оказанию содействия местным бюджетам в способах исполнения установленных полномочий.

Министерство строительства Ростовской области реализует перераспределенные в соответствии с Областным законом от 28.10.2022 № 756-ЗС полномочия органов местного самоуправления только по этапам проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства местного значения, действует в рамках исполнения указанных мероприятий в качестве главного распорядителя бюджетных средств и в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных министерству на соответствующие цели, если указанные мероприятия предусмотрены государственными программами Ростовской области (статья 2 Областного законам от 28.10.2022 № 756-ЗС).

Цели и задачи, а также размер расходных обязательств областного бюджета на указанные мероприятия определяются при подготовке и утверждении отраслевых государственных программ Ростовской области, разработчиками и ответственными исполнителями которых являются исполнительные органы Ростовской области, уполномоченные по вопросам реализации государственной политики в соответствующей сфере деятельности.

Для сокращения сроков принятия решения о финансировании мероприятий в рамках исполнения перераспределенных полномочий согласно Областному закону от 28.10.2022 № 756-ЗС прошу, Василий Юрьевич, рекомендовать главам администраций муниципальных образований Ростовской области при разработке вышеуказанных перечней приоритетных объектов (капитального строительства местного значения (коммунальных, социальных, иных объектов), планируемых к реализации на очередной бюджетный цикл только за счет средств областного и (или) федерального бюджета в соответствии с Областным законом) согласовывать их с исполнительным органом Ростовской области соответствующей отраслевой направленности.

Подводя итоги реализации Областного закона (от 28.10.2022 № 756-ЗС), хотелось бы сделать акцент, что на местном уровне работа с потенциальными объектами капитального строительства должна начинаться не после выделения средств на их проектирование, строительство или реконструкцию, а еще на этапе подготовки и обоснования бюджетных инвестиций и систематизации планируемых на муниципальном уровне мероприятий социально-экономического и (или) инвестиционного развития в соответствии с установленными полномочиями.

Координаторами таких мероприятий должны выступать отраслевые исполнительные органы Ростовской области, которые знают о проблемах, недоработках и потребностях муниципальных образований для обеспечения исполнения их полномочий в курируемых сферах деятельности, могут поспособствовать в выборе способов решения таких проблем (в том числе – с использованием возможностей строительной сферы деятельности).

Уважаемые главы, принимая во внимание все вышеизложенное, прошу вас со всей ответственностью подходить к вопросам планирования мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства местного значения, обоснования их финансирования, обеспечения необходимыми исходными данными и документами, участия в их реализации на всех этапах.

Со своей стороны, министерство строительства Ростовской области совместно с ГБУ РО «Ростовоблстройзаказчик» продолжит осуществлять контроль за реализацией таких мероприятий, а также будет оказывать органам местного самоуправления необходимое сопровождение в практическом, методологическом и консультационном плане.